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中央环保督察对制造业企业产能过剩影响(全文完整)

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中央环保督察对制造业企业产能过剩影响(全文完整)

 

 中央环保督察对制造业企业产能过剩的影响 ——The Influence of Central Environmental Inspection on Overcapacity of Manufacturing Enterprises: Based on an Empirical Analysis of the Multiphase Difference-in-differences Model 作

 者:

 赵海峰/李世媛

 作者简介:

 赵海峰(1971- ),男,教授,同济大学经济与管理学院,hfzhao@tongji.edu.cn;李世媛,通信作者(1995- ),女,博士研究生,同济大学经济与管理学院,1830442@tongji.edu.cn。上海 200092

 原发信息:

 《北京理工大学学报:社会科学版》2021 年第 20214 期 第17-29 页

 内容提要:

 针对中国日益严重的环境污染问题,政府制定了一系列环境规制政策。然而,地方政府在实施环境规制的过程中受到环境保护和经济发展的双重制约,使得传统环境规制的收效有限,中央环保督察制度在此背景下应运而生。为检验中央环保督察对解决当前中国制造业企业产能过剩问题的效果,基于 2012-2019 年上市制造业企业的年度数据,利用多期倍差法考察了这一制度对制造业企业产能过剩的影响及作用传导机制。结果表明:中央环保督察整体上有利于制造业企业过剩产能的治理,并通过促进地区专业化集聚来发挥作用。同时,该制度对市场化进程较高地区、重度及中度污染行业的制造业企业过剩产能的改善作用明显,也对大规模、国有及民营制造业企业过剩产能的治理效果显著。

 The Influence of Central Environmental Inspection on Overcapacity of Manufacturing Enterprises: Based

 on an Empirical Analysis of the Multiphase Difference-in-differences Model

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 词:

 环境规制/中央环保督察/企业产能过剩/专业化集聚

 期刊名称:

 《产业经济》 复印期号:

 2021 年 10 期

  中图分类号:F425 文献标志码:A 文章编号:1009-3307(2021)04-0017-13

 当前中国国民经济面临着由高速度转向高质量发展的压力,将供给侧结构性改革作为基线,着力调整和优化经济结构显得十分关键[1]。而随着经济增长步伐的放缓,中国大量重要的行业和企业出现了产能过剩的情况。其中,制造业产能过剩的问题成为政策制定部门和学界的关注点之一。2017 年,国家发改委等十六部门共同制定并发布的《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》(以下简称《意见》)①指出,加快淘汰落后产能对促进节能减排、优化产业结构、带动供给侧结构性改革深入进行至关重要。在《意见》中,制造业中的煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、钢铁等行业被列为产能过剩的重点整治项目。由此可知,解决制造业产能过剩问题是中国经济健康增长的重要保障,探究中国制造业产能过剩的治理问题意义重大。

 究其产能过剩的原因,过去粗放的发展模式导致了中国制造业企业长久以来“高耗能、高污染”的生产情况,欠缺完善的环保制度使部分制造业企业生产成本外部化严重,助长了行业的过度投资和产能规模的扩张,

 最终形成过剩产能。而自党的十八大以来,党中央对生态文明建设和环境保护高度重视,加强“环保硬约束”对产能过剩企业的监管成为解决产能过剩问题的重要对策。2015 年,中国环境监察进入一个新的时代。2015年 7 月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《环境保护督察方案(试行)》②,首次提出了中央环保督察的政策机制,强调党委和政府严格落实环境保护的主体责任。2015 年 12 月,中央环保督察组成立并进驻河北省进行试点督察,并在 2017 年底完成环保督察的第一轮行动,这是中国环保领域内前所未有的大规模监管行动。在这一进程中,“散、乱、污”企业成为中央环保督察的重点监察对象,同时也是落后产能形成与治理的重要主体。因此,把中央环保督察对产能过剩的影响落到微观的企业层面来研究,能让结论和政策启示更明确,更具理论与现实意义。具体地,本文拟研究中央环保督察对制造业企业产能过剩的影响及传导机制,并探究这一影响是否具有异质性。本文的边际贡献在于:第一,探究了中央环保督察对制造业企业产能过剩的影响,实证验证了这一制度的有效性,扩展了其相关研究;第二,从专业化集聚的角度入手,通过构建中介效应模型检验了中央环保督察影响制造业企业产能过剩的作用机制,丰富了环境规制与制造业企业产能过剩之间关系的相关文献;第三,对中央环保督察在制造业企业产能过剩问题上的异质性表现进行识别,在实践方面为完善中央环保督察制度、治理落后产能等提供了参考价值。

 一、文献综述

  近年来,国际社会对环境保护的重视程度不断提高,各国积极制定环境政策以控制当地污染,发展绿色经济。企业作为社会经济发展的重要推动力量,是资源消耗的主体之一,更是环境治理的重要参与者,其生产经营必然受到环境规制的影响。因此,学界涌现出大量环境规制与企业行为的相关研究。具体到企业的环境治理方面,国内学者检验了“环保基地”政策[2]和新环保税制[3]等政策对企业的影响,发现环境规制对企业的作用效应主要在体现在其环境治理效率、技术创新等方面。国外学者也积极涉足这一领域,如 Calel 和 Dechezleprêtre[4]研究了欧盟排放交易系统,发现企业的低碳创新率在该系统监管下提高了 10%,同时没有挤占其他技术的专利申请资源。面对日益严峻的环境问题,改变过去高投入、高排放的经济增长方式和末端治理的环保机制,从源头加强政策规制来实现节能减排,成为推动经济社会可持续发展的必由之路,一些学者开始尝试立足环境规制角度探究产能过剩的问题。从环境规制视角下产能过剩的成因来看,学者主要认为,由于环保制度存在体系缺陷并且土地产权模糊,地方政府常以低价转让工业土地、污染环境及帮助企业获得资源的手段来吸引资本流入,发展地方经济。地方政府对环境管制的放松致使企业的投资成本降低,误判行业利润,最终出现重复建设和产能过度投资的现象[5-6]。从环境规制对产能过剩的影响来看,国外学者较早涉足这一领域,得到的结论并不相同。有学者从资本形成视角出发,提出私人企业的生产成本会随着环境规制强度的提高而增加,进而导致其资产收益率降低及资本积累,有利于化解过剩产能[7-9]。也有学者基于生产性投资视角来

 考察环境规制对产能的影响,Lanoie 等[10]研究发现,环境规制对私人企业投资有着先提高后降低的影响。国内学者主要从“遵循成本效应”和“创新补偿效应”两个方面来进行分析,韩国高和王昱博[11]以经合组织(OECD)国家为样本,验证了环境税对制造业的产能过剩的影响主要由遵循成本效应和创新补偿效应来进行传导。杨振兵和张诚[12]认为,环境规制使得企业的生产成本提高,部分企业会因此被淘汰。同时,企业也会在环境规制的激励下积极创新来参与市场竞争。环境规制从生产侧和消费侧一同提高了企业的产能利用率。

 从环境规制工具来看,一般可分“命令—控制型”规制和市场激励型规制这两类[13]。“命令—控制型”的环境规制在中国一直占主要地位[14]。从理论上讲,在分权的体制下,虽然中央政府主导环境决策,但绝大多数基本执法环节都交由地方政府执行[15]。在原本的“晋升锦标赛”的驱动下,环境保护目标和晋升奖励的弱激励关系弱化了地方政府环境保护的动机[16],地方政府往往通过放松管制、上下串通甚至自己成为违规者来促进本地经济的发展[17]。因此,在以往“命令—控制型”环境规制的政策设计下,“政企合谋”[18]“形式主义”[19]及“一刀切”[20]等现象频发,不能在解决产能过剩的问题上发挥良好作用。

 然而,已有学者研究证实,强化对地方政府的监察和处罚可以促进其环境政策的有效实施[21-22]。因此,面对中国环境执法力度欠缺而使得政策效果弱化的困境,加强对地方环境执法的监督,积极改革原有的环境规制至关重要。中央环保督察组由原环保部牵头成立,作为党中央和国务

 院的代表,对各省(自治区、直辖市)开展环境督察。与以往的环境规制不同,中央环保督察的督察重点由原本地方政府单一的环保作为转变成地方党委与政府共同的作为[23]。这一监督新举措使地方党委的环境保护责任得到前所未有的强化,向地方政府施加了更大的环保绩效和政治责任的双重压力,能够有力地解决“地方保护主义”等问题。目前对中央环保督察的相关研究主要集中在其对宏观层面影响作用的探索上。部分学者探究了中央环保督察对环境污染的影响,如中央环保督察及“回头看”对空气污染的降低效应与其异质性的问题[24-25]。此外,也有学者关注在中央环保督察中的经济效应,如涂正革等[26]研究了环保督察试点组的进驻对河北省经济、社会及生态效益的影响。

 上述文献为本文研究中央环保督察对制造业企业产能过剩的影响提供了理论基础。然而,现有研究仍存在一定的局限性:第一,多数文献研究了中央环保督察对宏观污染物排放和扩散、经济绩效等方面的影响,但缺乏向微观企业层面推进的其作用的研究,未能深入揭示环境规制对企业治理行为的影响。第二,现有文献主要从区域或行业层面考察环境政策对产能问题的综合效应,而对环境规制下企业产能治理的研究涉及较少。基于此,本文将以上市制造业企业为样本,从微观层面的企业治理角度研究中央环保督察的有效性,分析中央环保督察对制造业企业产能过剩影响的过程逻辑以及其具体传导机制。

 二、研究假设

 (一)中央环保督察和制造业企业产能过剩

  与其他生产要素一样,环境成本能够对企业生产投资方面的决策产生影响。中央环保督察的施行向地方政府施压,加强了政府对企业环境规制方面的把控,从而促使企业投入要素来进行污染防治工作,将环境污染的外部成本转移到制造业企业内部。为达到环保督察的要求,制造业企业不仅要支付遵循规制的直接费用,还需要购买污染处理设备并雇佣与培训相应的操作人员,这些均提高了制造业企业的生产成本[27]。这时,一些不合规的“散、乱、污”制造业企业会因此受到打击,无力负担相应的规制成本,中央环保督察将通过“遵循成本效应”把这部分企业清出市场。而满足环保督察标准的制造业企业会因此获取更多市场份额,其生产要素得到更加优化的配置,并且高额规制成本会使这部分制造业企业以更谨慎的态度制定生产投资计划,有效抑制产能过剩[28]。而随着中央环保督察的推进,大众的环保意识和社会的舆论监督会不断加强,因此市场对产品的环保要求会相应提高。一方面,一部分高耗能的制造业企业会由于创新不足而无法满足市场需求,难以实现企业的转型升级;另一方面,研发投入的增加会挤占企业的其他资源,带来巨大的沉没成本,最终使得采取不良生产方式的“散、乱、污”制造业企业缩减产能甚至停产,加速其被市场淘汰的进程。但在环保督察中能够生存下来的企业将更加注重自身竞争力的提升,削减落后产能,进而有助于化解企业的过剩产能。

 进一步分析,环境规制的实施需要精准化、具体化,所以研究中央环保督察的异质性问题具有重要意义。从宏观层面来看,中央环保督察对制造业企业产能过剩的影响可能在不同市场化程度的地区间表现出差异。考

 虑到市场化改革在中国是循序渐进展开的,市场化进程在地区间的发展并不平衡。对于市场化程度较高的地区而言,其市场竞争更加公平有序,为该地制造业企业生产发展提供更好的创新氛围,可以激发企业创新热情,有利于其加大其产能整治方面的技术投入。有学者提出,市场化进程对于“命令—控制型”环境规制的有效性、更完善的法制保障和优胜劣汰机制可以更好地引导中央环保督察发挥对落后产能的淘汰作用[29]。

 从微观层面来看,中央环保督察对治理制造业企业产能过剩的影响也在具有不同特质的企业间表现出差异。第一,企业污染强度在中央环保督察对制造业企业产能过剩的影响中具有异质性作用。一直以来,部分重度污染的制造业企业为地方经济增长和税收做出了巨大贡献,地方政府也对这部分企业放松管制要求。因此,政府在环保督察中会对给予不同污染强度的制造业企业不同的关注度。环保督察组对污染强度较高的制造业企业更为重视,对于这部分制造业企业来说,其需要反馈的整改力度也就更强。研究证实,在严格的环境规制下,污染强度较高的企业会更加注重调整投资规模并加快技术创新,表现出明显的企业过剩产能治理的效果[30]。第二,企业规模的差异性会影响中央环保督察对制造业企业产能过剩的治理作用。不同规模的制造业企业发展实力差距较大,抵抗风险的能力不同,同时受到中央环保督察的规制激励时,它们对过剩产能的治理情况也会存在较大差异。大型制造业企业由于具有规模优势,更有能力遵守环境法规。而中、小型制造业企业资金有限,在生产能力、技术创新、人员管理等方面都落后于大型企业,响应环境政策的能力也相对较低[31]。

 第三,企业产权性质也会使得中央环保督察对制造业企业产能过剩的治理产生不同影响。国有企业与非国有企业有着不同的资源禀赋及政策方面的约束[32],因而这两类企业对环境规制的反应也是不同的。杜威剑[30]认为,中国国有性质的企业和地方政府间往往存在天然的联系,更容易受到国家政策与规制的影响,其企业在中央环保督察中倾向于严格遵循环境规制,积极响应治理企业过剩产能的号召。

 从以上分析可知,中央环保督察在督促制造业企业遵循规制的同时,也促进了优势企业进行创新升级以更好地符合环保标准,进一步扩大市场份额,从而推动了制造业企业进行优胜劣汰的竞争,使得行业内生产要素与资源得到更为优化的配置...

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