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教师问责：含义、类型、功能与启示 ——Accountability of Teachers:Concept，Types，Functions and Implications
作
者：
徐昌和/韦冬余
作者简介：
徐昌和，华东师范大学国际与比较教育研究所博士研究生 上海 200062；韦冬余，扬州大学文学院讲师 扬州 225009。
原发信息：
《全球教育展望》(沪)2014 年第 20146 期 第 70-76 页
内容提要：
对教师的问责是教育质量保障的一项重要措施。教师问责制度的根本目的应该是有效支持教师提高教育水平，并有助于提高教师的责任感，使他们能为儿童和年轻人的教育目标而努力。本文主要探讨了教师问责的含义、类型、功能、问题及启示等。
Accountability of Teachers:Concept，Types，Functions and Implications
关
键
词：
教师问责/含义/类型/功能/启示/accountability of teachers/types/functions/implications
期刊名称：
《中小学学校管理》 复印期号：
2014 年 09 期
为贯彻落实《国务院关于加强教师队伍建设的意见》和《教育部关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》，建立健全违反师德行为的惩处制度，切实解决当前存在的师德突出问题，教育部研究制定了《中小学教师违反职业道德行为处理办法》(教育部，2014)，[1]于 2014 年 1 月11 日颁布实施。教师有体罚或骚扰学生、收礼或有偿补课等 10 种行为的，将视情节轻重分别给予相应处分。这是在新时期新形势下我国对中小学教师违反职业道德行为进行问责的重要制度保障。本文在关注国内外相关公共部门和公共服务机构，同时参考非公共服务机构的研究成果的基础上，主要探讨了教师问责的含义、类型、功能、问题及启示等问题。笔者认为立德树人是教育终极目标，能否实现这个目标，关键在教师。对教师的问责是教育质量保障的一项重要措施。教师问责制度的根本目的应该是有效支持教师提高教育水平，并有助于提高教师的责任感，使他们能为儿童和年轻人的教育目标而努力。
一、教师问责的含义
一般而言，问责(accountability)是一个伦理学的概念，它涉及合理的行为以及个人和组织对他人或其他机构应负的行为责任。这个概念运用在社会实际环境中，主要用来描述公共服务或私立机构的治理和管理活动，它与透明度、责任、职责和其他与解释权相关的词语有相同的意思。因此，在论述问责时，不同的行为人通常对这一概念会有不同的理解。在教育改革过程中，问责经常被教育界的决策者所使用，但对它含义的理解有些含糊不定。
博维斯(Bovens,2005)在公共问责研究中对“问责”下的定义最具权威性。根据他的分析，问责可定义为“行为人根据有关法律法规有义务向其他重要人物就自己的行为作出解释或辩解的一种社会关系”。[2]这一通用、不特指某一行业的定义被广泛接受，可应用于社会环境中更广的领域。这一简单明了的社会关系包含了解释权责过程中的一系列因素、各行为人，包括个人或组织，他们需向利益相关者就其行为作出解释。
由此，我们认为教师问责(accountability of teachers)是指教师有义务或者根据有关教育法律法规要求向教育领导者、家长、学生等利益相关人或教育管理机构就自己的教育行为或教育绩效作出解释或辩解的一种社会关系。我们可以从三个方面来理解该定义：一是教师问责基于教师的义务或者基于有关教育法律法规的规定与要求。二是教师问责指的是教师向利益相关人(譬如教育领导者、家长、学生等)或教育管理机构承担责任。三是教师就自己的教育行为或教育绩效作出解释或辩解的一种社会关系。
在实践中，教师问责的实现取决于对教师的权利与义务作出明确的界定以及教师的参与。教师问责过程包括审议或辩论的环节，也就是说，教师向某一个人或机构进行述职汇报，接受他们的评估，并需要就他们的行为和行为的决定过程进行解释。为了充分实行监督和评估，这一解释过程需要有合理的报告机制。
教师问责过程一般有三个阶段：(1)界定对谁、对什么进行问责；(2)告知教育领导者等人；(3)作出判断。如下表 1 所示。
第一阶段要界定对谁、对什么进行问责。教育领导者等人要界定问责要求，并就问责的范围达成一致。教师把自己的行为告知教育领导等人，提供各种所需数据，说明任务的绩效、结果、过程等情况。第二阶段要告知教育领导者等人。教育领导者等人提请教师进行解释，要求教师提供详情，进一步解释其行为，以便他们能界定问责范围，了解教师如何为自己行为辩解。第三阶段是作出判断(以便进行褒奖或处罚)，包括对教师行为作出判断。正面的行为评价表明教师的行为受到了教育领导者等人的褒奖，负面的判断会导致处罚。以不当专业行为为例，最严厉的处分是开除或剥夺本专业内继续工作的机会。教师问责过程的三个阶段明确了教师和教育领导者等人的作用、职责和他们之间的关系。
二、教师问责的类型
学术、研究和专业等方面的文献提出了多种问责的分类法，它们包括道德、行政、专业、政治、市场、法律和管理等不同方面。这些类别的区分依据：一是特定行为人之间存在的问责关系形式；二是这些行为人作出行为判断所需的数据类型。每种问责类型都有其优点和盲区。当前专家学者普遍认同的教师问责的基本类型主要有以下四种。表 2 是这四种教师问责类型的概述。
(一)道德问责
道德问责在专业行为中占有重要位置，它协调的是个人和集体的不同利益，以公民普通社会道德、个人内在的道德权责为基础。道德问责靠内
在价值观的推动，与外在行为守则联系紧密，并通过专业组织得以正式化。道德问责和专业问责的主要不同之处在于它和官方标准的融合程度不同。专业问责对专业人员有约束力，而道德问责依靠的则是行为的非正式规定。教师要对儿童、年轻人、他们的家长和其他利益相关人作出承诺，以学生利益为重，促进他们的有效学习和个人发展，这一责任在很大程度上基于教师本人的判断和个人道德观，但也同样基于他们的专业地位，要求他们作为集体的一员致力于确定并提高自己的专业价值观。
(二)专业问责
专业问责主要指遵守专业行为标准和守则，并受机构内(如法律和医疗行业)专业同僚的监督。专业人员受行为标准和守则的约束，这些标准和守则是专业人员根据公众的利益而制定的。这些规范对所有成员都有约束力，必须在日常专业实践中得到落实。教师专业问责部分是借助类似于英国教学委员会的专业监督机构而实现的，该委员会的法定义务是为了公众利益“帮助提高教学标准”和“提高教师专业行为标准”。
(三)组织问责
在公共管理服务中，组织或管理机构的问责是最常见的形式，组织问责由等级关系中的上级进行实施，确保下级服从明确的规则和标准，其中包括公共服务目标。值得注意的是，行为人尽管有相当程度的行为自主权，但是仍然会感受到来自组织问责的压力。在教育系统中，组织问责明确规定了学校的组织特性和教师个人权力之间的相互关系。教师对学校的组织实践作出的反馈意见可促使其进一步完善。
(四)法律问责
法律问责主要监督教师个人的诚实性，法院和准司法问责系统在法律问责中起核心作用。正如博维斯(Bovens,1998)所论述的，由于社会关系的正式化以及信任方式从议会转向法院，法律问责正变得日益重要。[3]通过特别指定的正式合法的权威机构(法院)，公众可以就违法情况进行申诉。将责任委托给独立机构，要求其根据详细的法律标准进行司法监督，这就意味着法律问责是所有问责中最不含糊其辞的一类。
尽管建立问责制度是为了得到积极有益的效果，但如果问责制度太多，或问责实施得不恰当，都会带来负面的影响。有关文献指出，组织问责和法律问责冒着助长程式主义和反常诱因。专业问责的盲点在于它不受组织和政治要求的影响，不受服务受用人的需求的影响。此外，过度的民主监督可能会导致固守陈规，过分强调绩效改进也可能会导致死板地关注绩效的某一特定方面。在这种情况下，“为了考试而教学”就是推行绩效和目标管理所带来的后果，教师为了提高可测绩效，放弃了全面的教育质量。对不同问责类型的分析促使人们对问责体系的概念特征进行思考，而这种思考反过来又有助于审视教师问责的重要性，有助于系统地评价某一具体问责方法所体现的各个因素。
三、教师问责的功能与产生的问题
(一)教师问责的功能
1.民主监督
教师问责是教育领导者、家长、学生等人在当前社会中对教育实施民主监督的一种有效手段。教师必须接受教育领导者、家长、学生等人的监督，他们工作的效果和效率要接受评判。教师问责的有效开展有助于提高对教师本身的民主监督。
2.提高公共管理的诚信度
教师问责制度有助于提高教师公共管理的诚信度，鼓励诚实善行，善始善终。在一些教育公共管理领域，教师问责的有效实施，可以促使对这些领域的有效管理与运行。
3.支持绩效改善
教师问责的第三种作用是支持教育管理部门对教学过程评价中的绩效改善，避免无意造成的后果。
4.宣泄情绪
教师问责是一种情绪宣泄机制，在教师严重渎职或违背公众信任的情况下，这一作用显而易见。对导致教师难以接受的后果的各种因素进行详细的调查，承认其所犯错误及其原因，为日后有关政策和监督机制的修改提供依据。这一问责作用能预防教师错误的再次发生，有助于教师更好地遵守规定。
(二)教师问责产生的问题
1.问责的矛盾性
教师问责制度和提高绩效之间并不是一种简单的线性关系，也就是说，教师问责越多并不一定能保证工作质量越高。正如乔斯与汤姆金斯
(Jos & Tompkins,2004)所提出的，判断某些特定机构(比如检查团或审计员)绩效情况的依据是它们所检查或审计的部门的服从程度，当这些机构要对外部问责条件进行解释运用时，问责的矛盾性就体现出来了。[4]
判定教师是否符合标准时，审计员和检查员的工作流程受不同的(甚至有矛盾的)规则的驱使，会与被审计或被检查的行为人的规则有所不同。然而，对于教师和检查人员来说，问责制度和提高绩效之间存在积极关系是极其重要的。因此，如果加强问责制度的措施与预期绩效指标发生冲突时，这些措施会削减提高绩效所作出的努力。针对更高的问责要求，教师会尽量使自己的工作达到设定的目标，在排名表中列出的各项都得到较高的分数，却不关注对学生真正有益的各个方面。如在英国，学校间竞争的主要方面，一个是获得普通中等教育证书 A 至 C 级的人数，另一个是学生在 A 级考试中的最高成绩，这种体系会鼓励甚至教师会建议学生参加容易得高分的科目的考试，比如文科类的科目，而不选择理科类科目。这一策略能有助于学校在成绩排名表中获得更高的名次，但是，这并非为了学生的利益，它会使学生的视野变窄，限制了他们学习其他科目的意愿。
2.过度问责与问责困境
有关研究文献表明，过多的教师问责要求会导致问责困境，这通常由教师问责定义的频繁变化或者前后矛盾产生。教师要对完成工作的过程和产生的结果进行问责。从传统上说，教师问责更多是针对过程与结果的，对它的衡量相对比较清晰客观。然而，过程和结果两者之间动态、变化的关系却带来了一个困境，当过程问责要求和绩效问责要求发生抵触时，就
会产生这样的困难局面。沃尔克与温特(Volcker & Winter,1994)曾做过专业的描述：“当身陷各种规则、规定和常规的包围时，即使是最具公众服务精神的政府工作人员也难以获得成功。如果创新受到惩罚，平庸受到褒奖，灵活受到禁止，那么即使那些最有才能、工作最投入、高报酬、受过良好训练和引导的公务员也不能很好地服务公众。”[5]因此，当教师被过多的问责困扰时，他们的自由被限制，他们不能全身心地投入到自己的工作中去，不能有效工作。
教师过度问责还会导致问责过程的失效。教师问责要求旨在提高教师行为和决策的效率和效果，但是也会把沉重的要求强加在他们已有的工作上。教师要向教育管理者等人汇报，在不同场合说明解释自己的行为，从不同的角度出发，这应该能增加活动的透明度，但是这样的汇报过程耗时严重，管理繁复，反而会减弱他们的工作能力，影响工作效率。向多个不同人员、机构进行汇报还会暴露出一些互相矛盾的评价标准，因为不同的利益相关人有完全不同的要求。不切实际、含糊的问责要求会使得绩效标准与权威机构本身的惯例不一致。这些失效特征影响人们为提高绩效而作出的努力，相反的，评价要求过高的话，教师会感到工作超负荷，因达不到要求而感到泄气。
3.去专业化
教师问责会导致教师存在去专业化趋势。教师去专业化的表现：公众中有越来越多的人在努力获得注册教师资格，许多公共服务职业把自己定义成教师专业团体，它们通过提供教育培训项目、提出要求、强化行为准
则等一系列措施来对其成员的职业地位和行为进行组织规划。这些行为的目的是使得团体能自我监督，自行治理。教师去专业化被提及的因素包括对绩效的衡量和监督，特别是通过消费者的选择，以获得更大的透明度和问责程度。在英国，近年来执行的一些新政目的在于最大限度地提高学生在全国评估考试中的成绩。这个新侧重点反映出商业价值观和文化对公共服务的影响。“新管理主义”的兴起使重点转向可测结构，缩小了教育政策的范围。教师去专业化反映出教师专业界在专家学者方面垄断性的缺失和承接某些工作的独有权的缺失。普通公众变得有权获得之前被限制的知识和实践。根据组织...